Úrskurður velferðarráðuneytisins
Mánudaginn 7. nóvember 2011 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dags. 20. ágúst 2010, til félags- og tryggingamálaráðuneytis, síðar velferðarráðuneytis, sbr. lög nr. 121/2010, um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, með síðari breytingu, kærði […], hrl., fyrir hönd Axis-húsgagna ehf., kt. 621289-1529, ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 5. ágúst 2010, um að dagsektir yrðu lagðar á Axis-húsgögn ehf.
Málavextir og málsástæður.
Mál þetta varðar ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 5. ágúst 2010, um að dagsektir yrðu lagðar á Axis-húsgögn ehf. með vísan til 87. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, þar sem fyrirtækið hafði að mati Vinnueftirlitsins ekki orðið við kröfu stofnunarinnar um úrbætur hjá fyrirtækinu. Samkvæmt umræddri ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins skyldu dagsektirnar nema 60.000 kr. fyrir hvern dag frá og með næsta degi eftir að bréf sem innihélt framangreinda ákvörðun Vinnueftirlitsins bærist sannanlega umræddu fyrirtæki og til þess dags sem tilkynning um úrbætur bærist Vinnueftirlitinu.
Þeirri ákvörðun vildi kærandi ekki una og kærði hana til ráðuneytisins með bréfi, dags. 20. ágúst 2010. Í erindi kæranda kemur meðal annars fram að kærandi hafi þann 24. febrúar 2010 fengið bréf frá Vinnueftirliti ríkisins þar sem sett hafi verið fram krafa stofnunarinnar um úrbætur varðandi ákveðna þætti hjá umræddu fyrirtæki. Jafnframt kemur fram að í bréfinu hafi Vinnueftirlit ríkisins enn fremur vísað til þess að með ákvörðun Vinnueftirlitsins frá 24. apríl 2009 hafi verið sett fram krafa um ákveðnar úrbætur hjá fyrirtækinu og að sú krafa hafi verið ítrekuð með bréfum til kæranda, dags. 4. september 2009 og 4. janúar 2010.
Fram kemur í erindi kæranda að 17. mars 2010 hafi kærandi sent tölvubréf til Vinnueftirlits ríkisins þar sem óskað hafi verið eftir viðbótarfresti til að bregðast við kröfu Vinnueftirlitsins um úrbætur auk þess sem fram hafi komið að vinna við úrbætur væri langt á veg komin. Jafnframt kemur fram í erindi kæranda að kærandi hafi auk þess tekið fram í fyrrnefndu tölvubréfi til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 17. mars 2010, að hann kannaðist ekki við að hafa fengið önnur bréf frá Vinnueftirlitinu vegna málsins en áðurnefnt bréf sem dagsett hafi verið 24. febrúar 2010.
Þá kemur fram í erindi kæranda til ráðuneytisins að með tölvubréfi, dags. 29. mars 2010, hafi Vinnueftirlit ríkisins veitt kæranda viðbótarfrest til 15. apríl 2010 til að ljúka gerð áhættumats sem og til að uppfylla önnur fyrirmæli Vinnueftirlitsins. Að sögn kæranda hafi áfram verið unnið að úrbótum, uns þeim hafi verið lokið, eftir að Vinnueftirlit ríkisins hafi veitt kæranda fyrrnefndan viðbótarfrest til að bregðast við kröfu stofnunarinnar um úrbætur. Fram kemur að kærandi hafi staðið í þeirri trú að Vinnueftirlit ríkisins kæmi í eftirlitsheimsókn til fyrirtækisins að loknum þeim viðbótarfresti sem stofnunin hafði veitt kæranda í því skyni að sannreyna hvort bætt hafi verið úr annmörkunum hjá fyrirtækinu áður en gripið yrði til svo harkalegra aðgerða sem dagsektir væru.
Þar sem öllum úrbótum hafi að mati kæranda verið lokið innan tilskilins viðbótarfrests hafi það því komið kæranda á óvart að hafa þann 6. ágúst 2010 fengið bréf frá Vinnueftirliti ríkisins, dags. 5. ágúst 2010, um álagningu dagsekta. Í bréfinu hafi stofnunin tilkynnt kæranda þá ákvörðun sína að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki með vísan til 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, þar sem kærandi hefði ekki orðið við kröfu stofnunarinnar um úrbætur hjá fyrirtækinu. Fram kemur að í kjölfarið hafi kærandi sent Vinnueftirliti ríkisins tölvubréf, dags. 9. ágúst 2010, þar sem Vinnueftirlitinu hafi verið tilkynnt um að úrbótum væri lokið og stofnuninni boðið að koma í eftirlitsheimsókn til fyrirtækisins til að sannreyna það. Að sögn kæranda hafi honum hins vegar ekki borist svar frá Vinnueftirliti ríkisins við fyrrnefndu tölvubréfi. Að mati kæranda verði því ekki séð að Vinnueftirlit ríkisins hafi gengið úr skugga um að úrbótum hjá umræddu fyrirtæki hafi verið lokið áður en stofnunin tók ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið en í ljósi aðstæðna sem og þess hversu þungbærar dagsektir séu telur kærandi að eðlilegt hafi verið að gera þá kröfu til Vinnueftirlitsins að stofnunin kæmi í eftirlitsheimsókn til umrædds fyrirtækis áður en gripið væri til dagsekta.
Í erindi sínu vísar kærandi jafnframt til þess að samkvæmt 2. mgr. 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, skuli við ákvörðun dagsekta meðal annars taka tillit til þess hversu aðkallandi umbætur séu svo og hversu stór og umsvifamikill viðkomandi atvinnurekstur sé. Þar sem kærandi telur að umbætur hafi þegar átt sér stað þegar Vinnueftirlit ríkisins hafi tekið ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki sé fjárhæð dagsektanna langt umfram það sem eðlilegt geti talist að mati kæranda. Að öllu virtu telur kærandi því að Vinnueftirlit ríkisins hafi við meðferð málsins brotið gegn ákvæðum 10., 12., og 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, með síðari breytingum.
Í erindi sínu til ráðuneytisins áskildi kærandi sér jafnframt rétt til að senda ráðuneytinu frekari rökstuðning vegna málsins sem og gögn því til staðfestingar að kröfu Vinnueftirlits ríkisins um úrbætur hjá umræddu fyrirtæki hafi verið sinnt að öllu leyti.
Þann 7. september 2010 barst ráðuneytinu frekari rökstuðningur frá kæranda vegna málsins þar sem kærandi ítrekar meðal annars áður framkomin sjónarmið sín í málinu auk þess sem fram kemur yfirlit yfir þau atriði sem Vinnueftirlit ríkisins hafði gert kröfu um að kærandi lagfærði hjá umræddu fyrirtæki. Með fyrrnefndum rökstuðningi kæranda fylgdi jafnframt afrit af tilkynningu kæranda til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 1. mars 2010, um kosningu öryggistrúnaðarmanns og tilnefningu öryggisvarðar hjá fyrirtækinu sem og afrit að skriflegu áhættumati og áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustaðnum, dags. 15. apríl 2010. Þá tekur kærandi fram að jafnframt hafi verið bætt úr öðrum þeim atriðum sem Vinnueftirlit ríkisins hafi gert kröfu um að yrðu lagfærð hjá fyrirtækinu og að kærandi hafi ítrekað farið þess á leit við Vinnueftirlitið að það kæmi í eftirlitsheimsókn til fyrirtækisins til að sannreyna að svo væri. Að mati kæranda geti Vinnueftirlit ríkisins ekki gengið úr skugga um hvort úrbæturnar hjá fyrirtækinu séu fullnægjandi nema með því að koma til fyrirtækisins og meta hvort nægjanlegar úrbætur hafi verið gerðar.
Erindi kæranda var sent Vinnueftirliti ríkisins til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 24. september 2010, og var frestur veittur til 1. október sama ár. Þann 29. september 2010 hafði lögfræðingur Vinnueftirlits ríkisins samband við ráðuneytið símleiðis og óskaði eftir frekari fresti til að veita ráðuneytinu umsögn stofnunarinnar. Þar sem fram kom í fyrrnefndu símtali að dagsektir væru ekki lengur að leggjast á umrætt fyrirtæki var umbeðinn viðbótarfrestur veittur til 5. október 2010.
Í umsögn Vinnueftirlits ríkisins, sem barst ráðuneytinu 6. október 2010, kemur meðal annars fram að eftirlitsmaður stofnunarinnar hafi farið í eftirlitsheimsókn til kæranda 24. apríl 2009. Í þeirri heimsókn hafi eftirlitsmaðurinn metið aðstæður með þeim hætti að vinnuumhverfið hjá fyrirtækinu væri ekki í samræmi við lög og reglur og því hafi hann afhent tilteknum starfsmönnum fyrirtækisins skoðunarskýrslu A sem þeir hafi undirritað. Í skýrslunni hafi meðal annars komið skýrt fram hvernig tilkynna bæri um úrbætur til Vinnueftirlitsins. Auk þess hafi eftirlitsmaður Vinnueftirlitsins afhent fyrrnefndum starfsmönnum eyðublað sem sérstaklega væri ætlað til þess að tilkynna Vinnueftirlitinu um að úrbætur hafi verið gerðar hjá fyrirtækinu. Að mati Vinnueftirlits ríkisins hafi kæranda því mátt vera kunnugt um eftirlitsheimsókn eftirlitsmanns stofnunarinnar í umrætt fyrirtæki en kærandi haldi því hins vegar fram í erindi sínu til ráðuneytisins að hann hafi ekki fengið önnur bréf frá Vinnueftirliti ríkisins vegna málsins en bréf sem dagsett hafi verið 24. febrúar 2010.
Enn fremur kemur fram í umsögn Vinnueftirlits ríkisins að eftirlitsmaður stofnunarinnar hafi í kjölfar eftirlitsheimsóknar sinnar í umrætt fyrirtæki þann 24. apríl 2009 sent framkvæmdastjóra fyrirtækisins skoðunarskýrslu B í pósti. Í þeirri skýrslu hafi Vinnueftirlit ríkisins sett fram tímasett fyrirmæli um úrbætur hjá fyrirtækinu ásamt því að vísa til hlutaðeigandi laga og reglugerða. Þá hafi jafnframt verið áréttað í fyrrnefndri skoðunarskýrslu B að senda bæri Vinnueftirliti ríkisins tilkynningu um úrbætur þar sem fram kæmi hvernig málin hefðu verið leyst.
Í umsögn sinni tekur Vinnueftirlit ríkisins fram að þar sem kærandi hafi ekki sent tilkynningu um úrbætur innan þeirra tímamarka sem tiltekin hafi verið í skoðunarskýrslu B hafi fyrirmælin um úrbætur verið ítrekuð með bréfi, dags. 4. september 2009, sem sent hafi verið til framkvæmdastjóra umrædds fyrirtækis. Í ítrekunarbréfinu hafi komið fram að tilkynna bæri um úrbætur til Vinnueftirlits ríkisins innan fjórtán daga frá dagsetningu bréfsins. Engin tilkynning frá kæranda hafi hins vegar borist Vinnueftirliti ríkisins áður en fresturinn rann út og því hafi fyrirmælin verið ítrekuð í annað sinn með bréfi, dags. 4. janúar 2010, sem líkt og áður hafi verið sent framkvæmdastjóra fyrirtækisins. Í síðara ítrekunarbréfinu hafi sömu upplýsingar komið fram og í fyrra ítrekunarbréfinu en að auki hafi þess verið getið að bærist Vinnueftirliti ríkisins ekki tilkynning um úrbætur hjá fyrirtækinu innan fjórtán daga frá dagsetningu bréfsins gæti það leitt til þess að stofnunin myndi beita þvingunarúrræði með vísan til 84., 85. eða 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Jafnframt kemur fram í umsögn Vinnueftirlitsins að í kjölfar fyrrnefndra bréfa hafi engin tilkynning frá umræddu fyrirtæki borist stofnuninni um úrbætur hjá fyrirtækinu.
Í ljósi framangreinds telur Vinnueftirlit ríkisins að kæranda hafi mátt vera fullkunnugt um kröfu stofnunarinnar um úrbætur hjá umræddu fyrirtæki sem stofnunin hafi gert í kjölfar eftirlitsheimsóknar eftirlitsmanns stofnunarinnar til fyrirtækisins þann 24. apríl 2009 sem og um það hvernig tilkynna bæri um úrbætur til stofnunarinnar.
Þá kemur fram í umsögn Vinnueftirlits ríkisins að með bréfi, dags. 24. febrúar 2010, hafi kæranda verið veittur frestur til 16. mars 2010 til að framkvæma þær úrbætur hjá fyrirtækinu sem stofnunin hafði gert kröfu um. Jafnframt hafi verið tekið fram í fyrrnefndu bréfi að bærust stofnuninni ekki upplýsingar innan fyrrnefnds frests þess efnis að útbótum hjá fyrirtækinu væri lokið tæki stofnunin ákvörðun um hvort lagðar yrðu dagsektir á fyrirtækið með vísan til 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Enn fremur hafi fyrirtækinu í umræddu bréfi verið veittur andmælaréttur, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.
Fram kemur í umsögn Vinnueftirlits ríkisins að engin andmæli frá kæranda hafi borist stofnuninni vegna fyrrnefnds bréfs stofnunarinnar, dags. 24. febrúar 2010, en þann 17. mars 2010 eða eftir að frestur sá rann út er stofnunin hafði veitt kæranda í umræddu bréfi stofnunarinnar til kæranda hafi kærandi með tölvubréfi óskað eftir frekari viðbótarfresti til að gera nauðsynlegar úrbætur. Enn fremur kemur fram að Vinnueftirlit ríkisins hafi svarað beiðni kæranda um frekari viðbótarfrest með tölvubréfi, dags. 29. mars 2010, þar sem Vinnueftirlitið hafi veitt kæranda viðbótarfrest til 15. apríl 2010 til að verða við kröfu stofnunarinnar um úrbætur hjá fyrirtækinu. Sá frestur hafi hins vegar runnið út án þess að tilkynning frá kæranda um úrbætur hjá umræddu fyrirtæki hafi borist Vinnueftirlitinu.
Að mati Vinnueftirlits ríkisins hafi því ekki verið hjá því komist að taka ákvörðum um að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki og því hafi framkvæmdastjóra þess með birtingarvottorði, dags. 6. ágúst 2010, verið birt ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 5. ágúst 2010, um að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki.
Fram kemur í umsögninni að stofnuninni hafi í kjölfarið borist tölvubréf frá kæranda, dags. 9. ágúst 2010, sem stofnunin hafi þó ekki talið vera ígildi tilkynningar um að úrbótum væri lokið þar sem efni þess hafi verið mjög óljóst að mati stofnunarinnar. Í kjölfar þess að stofnuninni hafi borist fyrrnefnt tölvubréf, dags. 9. ágúst 2010, hafi eftirlitsmaður Vinnueftirlitsins hins vegar hringt í framleiðslustjóra umrædds fyrirtækis og ítrekað það sem áður hefði komið fram í fyrri bréfum stofnunarinnar til kæranda hvað varðar það með hvaða hætti tilkynna bæri Vinnueftirlitinu um úrbætur hjá fyrirtækinu.
Enn fremur kemur fram í umsögn Vinnueftirlits ríkisins að eitt af því sem stofnunin hafi gert kröfu um að yrði lagfært hjá fyrirtækinu væri tilnefning öryggisvarðar og kosning öryggistrúnaðarmanns en kærandi hafi ekki tilkynnt stofnuninni um úrbætur hvað það varðar fyrr en með tölvubréfi, dags. 25. ágúst 2010, þar sem fram hafi komið að búið væri að tilnefna öryggisvörð og kjósa öryggistrúnaðarmann. Að mati Vinnueftirlitsins sé ekki unnt að meta það svo að úrbótum hvað varðar framangreint hafi verið lokið fyrr en stofnunin hafi fengið tilkynningu frá umræddu fyrirtæki um tilnefningu öryggisvarðar og kosningu öryggistrúnaðarmanns.
Þá kemur fram í umsögninni að Vinnueftirlit ríkisins telur stofnunina ekki hafa brotið lög með því að taka ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki auk þess sem stofnunin telur að við alla meðferð málsins hafi stofnunin gætt meðalhófs. Í því sambandi tekur stofnunin fram að gengið hafi verið úr skugga um að kærandi hefði ekki tilkynnt til stofnunarinnar um úrbætur hjá umræddu fyrirtæki áður en ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið hafi verið tekin. Kærandi hafi hins vegar fyrst þann 25. ágúst 2010 tilkynnt til stofnunarinnar að úrbótum hjá fyrirtækinu væri lokið, meðal annars hvað varðar tilnefningu öryggisvarðar og kosningu öryggistrúnaðarmanns.
Í ljósi framangreinds hafi Vinnueftirlit ríkisins því metið það svo að eina leiðin til þess að ná fram þeim úrbótum hjá umræddu fyrirtæki sem stofnunin hafði gert kröfu um væri að taka ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið en það væri vægasta þvingunarúrræðið sem stofnunin gæti beitt á grundvelli laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.
Hvað varðar fjárhæð umræddra dagsekta bendir Vinnueftirlit ríkisins í umsögn sinni á að stofnunin hafi talið það vera aðkallandi að gera úrbætur hjá fyrirtækinu hvað varðar mörg þeirra atriða sem óskað hafi verið eftir að bætt yrði úr. Í því sambandi tekur Vinnueftirlitið fram að samkvæmt þeim upplýsingum sem stofnunin hafi haft á þeim tíma er ákvörðun um dagsektir hafi verið tekin hafi um tuttugu starfsmenn starfað hjá fyrirtækinu. Það hafi því verið mat Vinnueftirlitsins að fjárhæð umræddra dagsekta hafi verið hæfileg.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. október 2010, var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn Vinnueftirlits ríkisins og bárust ráðuneytinu athugasemdir kæranda með bréfi, dags. 20. október 2010. Í athugasemdum kæranda kemur meðal annars fram að í máli þessu sé að mati kæranda óumdeilt að Vinnueftirlit ríkisins hafi sett fram kröfu um tileknar úrbætur hjá umræddu fyrirtæki, meðal annars með bréfi, dags. 24. febrúar 2010. Enn fremur sé það að mati kæranda óumdeilt að kærandi hafi með tölvubréfi þann 17. mars 2010 óskað eftir viðbótarfresti til að bregðast við kröfu Vinnueftirlits ríkisins um úrbætur hjá fyrirtækinu auk þess sem fram hafi komið að vinna við úrbæturnar væri langt á veg komin. Þá sé það jafnframt óumdeilt að Vinnueftirlit ríkisins hafi veitt kæranda umbeðinn viðbótarfrest til 15. apríl 2010.
Enn fremur ítrekar kærandi áður fram komin sjónarmið sín í málinu þess efnis að eftir að Vinnueftirlit ríkisins hafi veitt kæranda viðbótarfrest til 15. apríl 2010 til þess að verða við kröfu stofnunarinnar um úrbætur hjá fyrirtækinu hafi áfram verið unnið að úrbótum uns þeim hafi verið lokið. Jafnframt ítrekar kærandi að hann hafi staðið í þeirri trú að Vinnueftirlit ríkisins kæmi á vinnustaðinn að loknum fyrrnefndum viðbótarfresti í því skyni að ganga úr skugga um að úrbótum væri lokið enda hafi hluti fyrirmæla stofnunarinnar verið þess eðlis að kærandi hafi talið að nauðsynlegt væri fyrir Vinnueftirlitið að koma í eftirlitsheimsókn til fyrirtækisins til að ganga úr skugga um að úrbótum væri lokið.
Kærandi ítrekar einnig að hann telji að á þeim tíma er Vinnueftirlit ríkisins hafi tekið ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki hafi öllum úrbótum hjá fyrirtækinu þegar verið lokið í samræmi við kröfu Vinnueftirlitsins þar um og því hafi stofnuninni ekki verið heimilt að taka fyrrnefnda ákvörðun að mati hans. Jafnframt ítrekar kærandi að ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um dagsektir hafi verið birt honum föstudaginn 6. ágúst 2010 og að mánudaginn 9. ágúst sama ár hafi hann sent Vinnueftirliti ríkisins tölvubréf þar sem tilkynnt hafi verið að úrbótum væri lokið hjá umræddu fyrirtæki og þess óskað að starfsmenn Vinnueftirlitsins kæmu í eftirlitsheimsókn til fyrirtækisins til að ganga úr skugga um að svo væri.
Auk þess tekur kærandi fram að þann 1. mars 2010 hafi verið gengið frá tilnefningu öryggisvarðar hjá fyrirtækinu sem og kosningu öryggistrúnaðarmanns og hafi kærandi talið að tilkynning þess efnis hafi í kjölfarið verið send Vinnueftirliti ríkisins. Að mati kæranda geti það ekki ráðið úrslitum í máli þessu hvort formleg tilkynning um framangreint hafi borist Vinnueftirlitinu á þeim tíma er stofnunin hafi tekið ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki þar sem ljóst sé að þá þegar hafi farið fram hjá fyrirtækinu tilnefning öryggisvarðar og kosning öryggistrúnaðarmanns.
Að mati kæranda sé ákvörðun um að dagsektir verði lagðar á fyrirtæki afar íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og því verði að gera þá kröfu í tengslum við slíkar ákvarðanir að ákvæðum stjórnsýslulaga sé fylgt til hins ýtrasta, svo sem 10. gr. laganna þar sem fram komi að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í því sambandi tekur kærandi fram að hefði Vinnueftirlit ríkisins komið í eftirlitsheimsókn til umrædds fyrirtækis áður en stofnunin hafi tekið ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið hefði stofnunin getað séð að þá þegar hafði verið lokið við þær úrbætur hjá fyrirtækinu sem stofnunin hafði gert kröfu um að yrðu gerðar.
Að mati kæranda sé það fyrst og fremst markmið Vinnueftirlits ríkisins að fá fyrirtæki til að tryggja öryggi og aðbúnað á vinnustöðum þegar stofnunin gerir kröfu um að úrbætur séu gerðar hjá hlutaðeigandi fyrirtækjum. Telur kærandi að í máli því sem hér um ræðir hafi framangreindu markmiði þegar verið náð á þeim tíma er Vinnueftirlitið hafi tekið ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki þar sem kröfu stofnunarinnar um úrbætur hjá fyrirtækinu hafi þá þegar verið sinnt og því hafi stofnuninni ekki verið heimilt að taka fyrrnefnda ákvörðun.
Ráðuneytið sendi kæranda tölvubréf, dags. 15. júlí 2011, þar sem meðal annars var óskað eftir afritum af tölvubréfum kæranda til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 17. mars 2010 og 9. ágúst 2010, í ljósi þess að fyrrnefnd afrit höfðu ekki borist ráðuneytinu með öðrum málsgögnum. Með tölvubréfi frá kæranda, dags. sama dag, bárust umbeðin afrit ráðuneytinu ásamt afriti af tölvubréfi kæranda til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 25. ágúst 2010.
Þá sendi ráðuneytið Vinnueftirliti ríkisins tölvubréf, dags. 15. júlí 2011, þar sem óskað var eftir frekari upplýsingum og gögnum í málinu en meðal annars var óskað eftir upplýsingum um hvenær að mati stofnunarinnar fullnægjandi tilkynning hafi borist stofnuninni frá umræddu fyrirtæki um að úrbótum væri lokið hjá fyrirtækinu í samræmi við kröfur stofnunarinnar þar um.
Í svarbréfi Vinnueftirlits ríkisins, dags. 21. júlí 2011, kemur meðal annars fram að dagsektir hafi ekki verið lagðar á umrætt fyrirtæki frá og með 25. ágúst 2010 þar sem stofnuninni hafi þann dag borist tölvubréf frá kæranda sem að mati stofnunarinnar hafi verið fullnægjandi tilkynning um að úrbótum væri lokið hjá umræddu fyrirtæki í samræmi við kröfu stofnunarinnar þar um.
II. Niðurstaða.
Samkvæmt 98. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, var heimilt að kæra ákvarðanir Vinnueftirlits ríkisins sem teknar eru á grundvelli sömu laga til félags- og tryggingamálaráðuneytis, síðar velferðarráðuneytis, sbr. lög nr. 162/2010, um breytingar á ýmsum lögum vegna sameiningar ráðuneyta, sbr. lög nr. 121/2010, um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, með síðari breytingum.
Með lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er leitast við að „tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi, sem jafnan sé í samræmi við félagslega og tæknilega þróun í þjóðfélaginu“, sbr. 1. gr. laganna. Enn fremur er tekið fram að tryggja skuli „skilyrði fyrir því, að innan vinnustaðanna sjálfra sé hægt að leysa öryggis- og heilbrigðisvandamál“, sbr. sama ákvæði. Lögin gilda um alla starfsemi, þar sem einn eða fleiri menn vinna, hvort sem um er að ræða eigendur fyrirtækja eða starfsmenn en þó eru siglingar, fiskveiðar og loftferðir undanskildar gildissviði laganna, sbr. 2. gr. laganna.
Lögin um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, kveða sérstaklega á um hvernig samskiptum atvinnurekenda og starfsmanna skuli háttað að því er varðar skipulag vinnuverndar á vinnustöðum auk þess sem skyldur atvinnurekenda og fulltrúa þeirra sem og starfsmanna eru tilgreindar. Þar á meðal er tekið fram að atvinnurekandi skuli tryggja að gætt sé fyllsta öryggis sem og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta á vinnustað, sbr. 13. gr. laganna.
Í V. kafla laganna er fjallað sérstaklega um framkvæmd vinnu. Er þar meðal annars að finna ákvæði er veita ráðherra heimild til að setja nánari reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, um tilgreind atriði í tengslum við framkvæmd vinnu, sbr. 38. og 40. gr. laganna, en skv. 37. gr. laganna skal haga og framkvæma vinnu þannig að gætt sé fyllsta öryggis sem og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta.
Í XI. kafla laganna um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er að finna ákvæði um áhættumat, heilsuvernd og heilsufarsskoðanir. Samkvæmt því sem þar kemur fram ber atvinnurekandi ábyrgð á að gerð sé skrifleg áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað, sbr. 65. gr. laganna. Sú áætlun skal fela í sér mat á áhættu, sbr. 65. gr. a sömu laga, og áætlun um heilsuvernd, sbr. 66. gr. sömu laga. Fram kemur í fyrrnefndum kafla laganna að markmið heilsuverndar sé meðal annars að stuðla að því að starfsmenn séu verndaðir gegn hvers konar heilsuvá eða heilsutjóni sem stafa kann af vinnu þeirra eða vinnuskilyrðum, að vinnu sé hagað þannig að starfsmenn fái verkefni við hæfi og að stuðla að andlegri og líkamlegri aðlögun þeirra að starfsumhverfi. Síðast en ekki síst er það eitt af markmiðum heilsuverndar samkvæmt lögunum að stuðla að andlegri og líkamlegri vellíðan starfsmanna.
Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 46/1980 er tekið fram að megináhersla sé lögð á að „eftirlit með aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi verði sem allra mest innan fyrirtækjanna sjálfra og atvinnurekendur og starfsmenn skipuleggi sameiginlega ráðstafanir á vinnustöðum, er varða aðbúnað, hollustuhætti og öryggi“. Yrði frumvarpið að lögum var síðan gert ráð fyrir að Vinnueftirliti ríkisins yrði falið að hafa sérstakt eftirlit með að ákvæðum laganna yrði framfylgt sem og efnisákvæðum reglugerða sem settar yrðu á grundvelli þeirra með því að fylgjast með að þeir atvinnurekendur, er lögin taka til, stuðli að góðum aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi fyrir starfsmenn sína. Áfram hefur verið gert ráð fyrir slíku eftirliti stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 65. gr., 75. og 82. gr. laganna, þrátt fyrir að einstökum ákvæðum laganna hafi verið breytt síðan lögin tóku fyrst gildi.
Því eftirliti sem Vinnueftirliti ríkisins er falið að sinna samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er lýst í 82. og 83. gr. laganna. Þar er meðal annars gert ráð fyrir að starfsmenn stofnunarinnar fari í eftirlitsheimsóknir inn í fyrirtæki og skal þeim veittur aðgangur að vinnustöðvum þeirra auk þess sem nánar er kveðið á um hvernig standa skuli að framkvæmd slíkra heimsókna. Hlutverk Vinnueftirlits ríkisins samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, og reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra laga er því að hafa eftirlit með því að atvinnurekendur uppfylli skyldur sínar samkvæmt fyrrnefndum lögum og reglugerðum.
Enn fremur skal Vinnueftirlit ríkisins sjá til þess að atvinnurekandi grípi til viðeigandi úrbóta í tilvikum er hann hefur ekki sinnt skyldum sínum á viðunandi hátt að mati stofnunarinnar, sbr. 84., 85. og 87. gr. laganna, en í þeim ákvæðum laganna er tekið fram til hvaða ráðstafana Vinnueftirlitið getur gripið þegar atvinnurekendur fara ekki að tilmælum stofnunarinnar um lagfæringar á vanbúnaði eða öðru ástandi sem brýtur gegn fyrrnefndum lögum eða reglugerðum.
Það er lagaleg skylda atvinnurekanda að grípa til úrbóta í tilvikum þegar vanbúnaður er á vinnustað að mati Vinnueftirlits ríkisins. Að öðrum kosti hefur Vinnueftirlitið heimildir til að beita atvinnurekandann þvingunaraðgerðum þar til hann hefur farið að tilmælum stofnunarinnar. Í 87. gr. laganna er kveðið á um að séu ákvæði laganna, eða reglna sem settar eru með stoð í þeim, brotin og ekki farið eftir ákvörðun Vinnueftirlitsins á grundvelli þeirra geti stofnunin ákveðið að sá eða þeir sem ákvörðun beinist að greiði dagsektir þar til farið verði að ákvörðun Vinnueftirlitsins, sbr. 1. mgr. ákvæðisins.
Af gögnum málsins má ráða að í kjölfar eftirlitsheimsóknar eftirlitsmanns Vinnueftirlits ríkisins til umrædds fyrirtækis þann 24. apríl 2009 hafi Vinnueftirlitið beint þeim tilmælum til kæranda að framkvæma innan tiltekinna tímamarka nánar tilgreindar úrbætur í tengslum við aðbúnað, hollustuhætti og öryggi hjá fyrirtækinu. Enn fremur má ráða af gögnum málsins að þar sem kærandi hafi ekki sent Vinnueftirlitinu tilkynningu innan fyrrnefndra tímamarka um að úrbótum væri lokið hjá umræddu fyrirtæki hafi stofnunin ítrekað fyrirmæli sín með bréfi til kæranda, dags. 4. september 2009, þar sem kæranda hafi verið veittur fjórtán daga frestur frá dagsetningu bréfsins til þess að tilkynna til Vinnueftirlitsins um úrbætur hjá fyrirtækinu. Þar sem engin tilkynning frá kæranda hafi borist Vinnueftirliti ríkisins hafi stofnunin ítrekað fyrirmælin í annað sinn með bréfi til kæranda, dags. 4. janúar 2010, þar sem kæranda hafi að nýju verið veittur fjórtán daga frestur frá dagsetningu bréfsins til að bregðast við fyrirmælum stofnunarinnar hvað varðar úrbætur hjá fyrirtækinu. Í síðara ítrekunarbréfinu hafi þess enn fremur verið getið að bærist Vinnueftirliti ríkisins ekki tilkynning frá kæranda um úrbætur hjá fyrirtækinu innan tilskilins frests gæti það leitt til þess að stofnunin myndi beita þvingunarúrræði með vísan til 84., 85. eða 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum.
Jafnframt má ráða af gögnum málsins að í kjölfar fyrrnefndra ítrekunarbréfa hafi engin tilkynning frá kæranda um úrbætur hjá umræddu fyrirtæki borist Vinnueftirliti ríkisins og því hafi Vinnueftirlitið sent kæranda bréf, dags. 24. febrúar 2010, þar sem stofnunin hafi veitt kæranda frest til 16. mars 2010 til að framkvæma þær úrbætur hjá fyrirtækinu sem stofnunin hafði gert kröfu um. Jafnframt hafi verið tekið fram í umræddu bréfi að bærist stofnuninni ekki tilkynning innan fyrrnefnds frests þess efnis að útbótum hjá fyrirtækinu væri lokið tæki stofnunin ákvörðun um hvort dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið með vísan til 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum.
Í máli þessu liggur fyrir tölvubréf frá kæranda til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 17. mars 2010, þar sem kærandi tekur meðal annars fram að hafist hafi verið handa við úrbætur hjá umræddu fyrirtæki og að það verk sé langt komið. Í fyrrnefndu tölvubréfi óskar kærandi jafnframt eftir tveggja vikna viðbótarfresti til að ljúka verkinu sem og eftir úttekt af hálfu Vinnueftirlitsins að þeim tíma liðnum.
Jafnframt liggur fyrir í máli þessu tölvubréf frá Vinnueftirliti ríkisins til kæranda, dags. 29. mars 2010, þar sem stofnunin svarar fyrrnefndri beiðni kæranda um viðbótarfrest og veitir honum umbeðinn frest til 15. apríl sama ár til að verða við fyrirmælum stofnunarinnar um úrbætur hjá fyrirtækinu. Í umræddu tölvubréfi Vinnueftirlits ríkisins til kæranda ítrekar stofnunin hins vegar ekki fyrri tilmæli sín þess efnis að kæranda beri að tilkynna um það til stofnunarinnar þegar úrbótum hjá fyrirtækinu sé lokið þrátt fyrir að kærandi taki það skýrt fram í fyrrnefndu tölvubréfi sínu til Vinnueftirlitsins, dags. 17. mars 2010, að hann óski úttektar af hálfu Vinnueftirlitsins eftir að viðbótarfrestinum lýkur.
Í ljósi framangreinds verður að mati ráðuneytisins að telja eðlilegt að kærandi hafi mátt gera ráð fyrir að eftirlitsmenn Vinnueftirlitsins kæmu í eftirlitsheimsókn til fyrirtækisins eftir að fyrrnefndur viðbótarfrestur rann út í því skyni að ganga úr skugga um að umræddar úrbætur hefðu verið gerðar hjá fyrirtækinu enda þótt Vinnueftirlitið hafi í fyrri bréfum sínum til kæranda ítrekað upplýst kæranda um að þegar úrbótum væri lokið hjá fyrirtækinu bæri honum að tilkynna það til stofnunarinnar. Er það jafnframt mat ráðuneytisins að hafi það ekki verið ætlun Vinnueftirlits ríkisins að fara í eftirlitsheimsókn til fyrirtækisins eftir að viðbótarfresturinn rann út þrátt fyrir óskir kæranda þess efnis, sbr. fyrrnefnt tölvubréf kæranda til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 17. mars 2010, hafi stofnuninni borið í tölvubréfi sínu til kæranda, dags. 29. mars 2010, að gera kæranda grein fyrir þeirri afstöðu stofnunarinnar. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Að mati ráðuneytisins hafi Vinnueftirliti ríkisins því í fyrrnefndu tölvubréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 29. mars 2010, jafnframt borið að veita kæranda leiðbeiningar um hvernig tilkynna bæri um úrbætur til stofnunarinnar svo teldist fullnægjandi enda mátti stofnuninni vera ljóst að kærandi mætti að öðrum kosti gera ráð fyrir að eftirlitsmenn Vinnueftirlitsins kæmu í eftirlitsheimsókn til fyrirtækisins eftir að fyrrnefndur viðbótarfrestur rann út.
Fram kemur í gögnum málsins að þar sem Vinnueftirliti ríkisins hafði ekki borist tilkynning frá kæranda um úrbætur hjá umræddu fyrirtæki að loknum þeim viðbótarfresti sem stofnunin hafi veitt kæranda með fyrrnefndu tölvubréfi, dags. 29. mars 2010, hafi að mati stofnunarinnar ekki verið hjá því komist að taka ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið. Því hafi framkvæmdastjóra þess verið birt með birtingarvottorði, dags. 6. ágúst 2010, ákvörðun stofnunarinnar, dags. 5. ágúst 2010, um að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki.
Ráða má af gögnum málsins í heild að engin samskipti hafi verið milli kæranda og Vinnueftirlits ríkisins frá því að fyrrnefndum viðbótarfresti kæranda lauk þann 15. apríl 2010 og þar til kæranda var með birtingarvottorði, dags. 6. ágúst 2010, birt ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um dagsektir. Af því má ráða að tæpir fjórir mánuðir hafi liðið frá því að lokafrestur kæranda til að bregðast við fyrirmælum Vinnueftirlits ríkisins hvað varðar úrbætur hjá umræddu fyrirtæki rann út þar til Vinnueftirlitið tók ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald ávallt sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í ljósi þess tíma er leið frá því að lokafrestur kæranda rann út þar til Vinnueftirlit ríkisins tók ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á umrætt fyrirtæki er það mat ráðuneytisins að þrátt fyrir að Vinnueftirlit ríkisins hafi í fyrri bréfum sínum til kæranda ítrekað veitt kæranda frest til að bregðast við tilmælum stofnunarinnar um úrbætur hjá fyrirtækinu sem og upplýst kæranda um að honum bæri að senda til stofnunarinnar tilkynningu um að úrbótum væri lokið hafi stofnuninni borið að kanna sérstaklega áður en hún tók ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið hvort kærandi hefði lokið úrbótum hjá fyrirtækinu í samræmi við kröfu Vinnueftirlitsins þar að lútandi. Er það jafnframt mat ráðuneytisins að í því sambandi hafi ekki verið nægjanlegt af hálfu Vinnueftirlitsins að ganga úr skugga um að kærandi hefði ekki tilkynnt til stofnunarinnar um úrbætur hjá umræddu fyrirtæki áður en ákvörðun um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið var tekin líkt og fram kemur í umsögn Vinnueftirlitsins að stofnunin hafi gert heldur hafi stofnuninni borið að hafa samband við fyrirtækið, með því að fara í eftirlitsheimsókn til fyrirtækisins eða með öðrum hætti, í því skyni að kanna sérstaklega hvort úrbætur hefðu verið gerðar hjá fyrirtækinu. Að mati ráðuneytisins á þetta sérstaklega við þar sem stofnuninni mátti vera ljóst að fyrirtækið hafði óskað eftir að úttekt yrði gerð á þeim úrbótum sem fyrirtækið hafði gert þegar viðbótarfresturinn rann út þann 15. apríl 2010.
Það er álit ráðuneytisins að almennt verði að gera ríkar kröfur til eftirlitsstofnana líkt og Vinnueftirlits ríkisins um að stofnanirnar gangi sannanlega úr skugga um hvort þeir aðilar sem þær hafa beint fyrirmælum sínum til hafi farið að þeim áður en gripið er til svo íþyngjandi þvingunarúrræða sem dagsektir eru. Þegar litið er til gagna málsins í heild er það mat ráðuneytisins að í máli þessu verði ekki séð að Vinnueftirlit ríkisins hafi í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti sem og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gengið úr skugga um það með fullnægjandi hætti hvort kærandi hefði orðið við fyrirmælum stofnunarinnar um úrbætur hjá því fyrirtæki sem hér um ræðir áður en stofnunin tók umrædda ákvörðum um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið.
Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um umræddar dagsektir sé ógild þar sem Vinnueftirlitið hafi ekki aflað nægjanlegra upplýsinga til að geta haft forsendur til að leggja mat á hvort það fyrirtæki sem hér um ræðir hefði gert þær úrbætur sem stofnunin hafði gert kröfu um á grundvelli laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, og dagsektunum var ætlað að knýja fram áður en stofnunin tók fyrrnefnda ákvörðun.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 5. ágúst 2010, um að dagsektir yrðu lagðar á Axis-húsgögn ehf., kt. 621289-1529, skal felld úr gildi.